诉讼故事|被热推的注册会计师区域性自律,缘何沦为一场闹剧-凯发游戏

依据《注册会计师法》的规定，注册会计师行业实行财政部门的行政监管，与省市级注册会计师协会的自律管理。这种双重模式的管理体制，得以维护公平、有序的行业竞争秩序，又能最大限度地保证执业质量，更好服务于市场经济和社会公众。

作为行业监管部门，可能更多的重视会计师事务所的业务质量和人员执业素质，多数监管制度和管理文件都以此为核心，而对于注册会计师行业的竞争秩序，除了低价竞争、违规承揽业务等违背职业道德行为以外，并不过多插手干预。

自由竞争，市场的归市场，这也是脱钩改制后会计师事务所作为独立法律主体，参与市场竞争的基本权利，和前提条件。

然而，本期关注的山东省临沂市25家会计师事务所2012年至2014年期间成立区域性行业自律委员会、统筹业务收入，最终被国家工商总局紧急叫停的系列案例，给了行业自律很大的警示和教育。

系列案例共涉及25家会计师事务所与山东省工商行政管理局、国家工商行政管理总局的36份行政诉讼文书（一审及二审），诉讼完整资料详见《案例汇编---2020ad：行政卷》第213页至第401页。

 

 高调成立区域自律委

2012年12月18日，山东省注册会计师协会发布《关于同意临沂市区域内会计师事务所成立注册会计师行业自律委员会的通知》（鲁会协[2012]68号），同意临沂市24家会计师事务所成立临沂市注册会计师行业自律委员会，接受成为山东省注册会计师协会区域自律委员会分会。

 

（中国会计视野法规库检索结果截图）

山东省注协在通知中要求，临沂市注册会计师行业自律委员会以及各会计师事务所要把防伪报备和区域自律有机结合起来，落实好各项具体措施，争取当地政府各部门、司法机关、金融机构、企事业单位的支持。

同时，要求山东省其他各地会计师事务所和资产评估机构立即组织全体人员认真学习，并积极行动起来，尽快开展行业区域自律工作。省注协也将积极督促各地区域自律工作。

2013年1月23日，临沂市注册会计师行业自律委员会成立大会举行，防伪报备制度也同日启动仪式。省财政厅驻临沂办事处主任、市人大委员会副主任等领导出席会议并为防伪报备启动揭牌。

当时临沂市24家会计师事务所全部作为首批会员加入“自律委”，成立第3天，1月25日，临沂沂州会计师事务所有限公司申请加入，成为临沂市行业自律委员会的第25家成员单位。

 

临沂市自律委首届会长由山东同泰会计师事务所主任会计师尹敬梅担任，她曾任临沂市民政局会计负责人，同时还是2003年山东省“十佳”注册会计师之一。

临沂大众网当日的新闻报道称赞到：

临沂市注册会计师行业自律委员会的成立和防伪报备的启动，标志着临沂市注册会计师行业跨进了一个新的发展阶段，也是会计师事务所走向成熟的象征，具有里程碑的意义。

齐鲁晚报当日刊发新闻稿件称：

临沂市注册会计师行业自律委员会的建立,实现区域内行业自律,对于遏制或杜绝恶性竞争,改善和净化会计市场环境,促进行业发展,具有重要的意义。

随着注册会计师行业区域性自律“临沂模式”的高调推行，山东省相继正式批准日照市14家会计师事务所、聊城市18家会计师事务所、泰安市25家会计师事务所成立区域性自律委员会，开展区域内行业自律工作。

按照山东省注协的规定，“自律委”行政区域内所有会计师事务所所出具的业务报告，必须按照统一格式、取得统一编码、粘贴统一防伪标识，并报“自律委”备案，才能取得业务报告形式上的合法性。

区域自律，成为山东省注册会计师行业一张富有创新意义的管理名片，赚足了媒体的曝光度。

 

区域自律运作模式  

作为一种创新性的自律举措，区域性自律委究竟是如何运作，并实现区域性自律的成立初衷的呢？

（网络检索到的泰安市自律委成立文件清单）

根据36份行政诉讼司法文书披露的事实，临沂市自律委2012年至2014年期间的整个运作轨迹大致如下：

2012年12月15日，临沂市24家会计师事务所共同成立了临沂市注册会计师行业自律委员会，并共同签订《临沂市注册会计师行业自律公约》；

2013年1月25日，临沂沂州会计师事务所有限公司成为临沂市行业自律委员会的第25家成员单位；

2013年4月2日，自律委制定并通过《关于实行业务收入统筹的决议》，实行业务收入统筹，将各会计师事务所业务收入在自律委报备，按照分配方案进行业务收入返还；

2013年5月5日，自律委制订并通过《业务收入统筹及分配方案》，确定业务收入统筹范围（上市公司审验业务及辖区外业务等不在业务统筹范围）；

2014年5月7日，自律委会议纪要取消统筹，改为缴纳保证金；

2014年6月25日，自律委统计了2013年5月-12月及2014年1月-3月期间的业务收入统筹金额，并全部返还了相关会计师事务所，主动停止了业务收入统筹行为。

25家会计师事务所共同达成的一系列协议，约定自律委主要的运作模式便是：收入统筹，重新分配。

收入统筹：协议要求所有会员单位每月将临沂本地实行业务报备的审计、验资等相关业务收入交纳至某专用银行账户；

重新分配：按照各会员单位以往年度业务收入市场份额和注册会计师人数等指标，对当年统筹收入进行重新分配，经临沂市自律委员会会长、监事、审核组审签后，通过银行转账返还各会员单位。

公共经费：统筹收入的2%作为自律委公共经费。 

 

行政调查及处罚  

临沂市成立的注册会计师行业自律委，对会员单位实行业务统筹与重新分配的运作模式，究竟是维护了行业的竞争秩序，还是打破了行业的竞争秩序？

2014年初，山东省工商局陆续接到群众反映，临沂市25家会计师事务所组成的临沂市注册会计师行业自律委员会，并未在民政部门注册；其全体成员单位达成的一系列协议中部分内容涉嫌行业垄断。

经初步核查后，山东省工商局向国家工商总局上报情况。2014年8月19日，国家工商总局下发《关于授权山东省工商行政管理局立案查处临沂市注册会计师行业自律委员会涉嫌垄断行为的决定》，授权山东省局查办此案。

9月3日，临沂市自律委25家会计师事务所被正式立案调查。

2015年8月17日，山东省工商局分别向受调查会计师事务所下达《行政处罚听证告知书》，并于当年11月18日举行听证。

2016年3月21日，山东省工商局作出正式处罚决定，根据25家会计师事务所在自律委中的地位、达成和实施过程中的参与情况，依法对23家会计师事务所（调查期间2家会计师事务所注销）分别作出了处以2013年度销售额1%至3%罚款的处罚决定，总计罚款1,982,665元。

在查办临沂市25家会计师事务所的违法案件过程中，山东省工商局同时对类似情况的日照市14家会计师事务所的违法行为同步进行查处，并最终责令各单位停止违法行为，根据情节对各单位处以1%至5%的罚款，罚款金额合计413,526元。

山东省工商局认为，区域性自律委这种显失公平的做法，不仅不能促进行业自律，反而损害了行业内通过正常竞争而获得发展成果的经营者利益，削弱了经营者参与市场竞争的积极性，破坏了相关行业的公平竞争秩序，参与区域性自律的各家会计师事务所的行为构成了《反垄断法》第十三条第一款规定的“分割销售市场”的违法行为。

 

集体行政复议及诉讼  

山东省工商局针对23家会计师事务所的行政处罚决定作出之后，自2016年4月11日起，除山东大乘联合会计师事务所以外，其他22家临沂市会计师事务所分成三组，以同一诉讼理由、委托同一家律师事务所（北京德和衡律师事务所），分别提起行政复议和行政诉讼，其中7家事务所向山东省人民政府提起行政复议，另外7家事务所向国家工商总局提起行政复议，其余8家事务所向济南市历下区人民法院提起行政诉讼。

2016年8月4日，国家工商总局对7家申请复议的会计师事务所分别作出《行政复议决定书》，全部维持了山东省工商局的行政处罚决定。

2016年8月11日，历下区法院对8家会计师事务所分别向山东省工商局提起的行政起诉，分别作出行政判决：全部驳回其诉讼请求，维持山东省工商局的行政处罚决定。 

2016年9月18日，山东省人民政府针对7家申请复议的会计师事务所分别作出《行政复议决定书》，全部维持了山东省工商局的行政处罚决定。

山东省人民政府、国家工商总局和济南市历下区人民法院均维持了山东省工商局的行政处罚决定。之后，22家会计师事务所又就山东省人民政府和国家工商总局行政复议决定分别提起一审、二审诉讼，针对济南市历下区人民法院一审判决，向济南市中级人民法院提起上诉。

在前后14个月的时间里，这起垄断协议行政处罚先后经历两次复议、六次诉讼，最终于2017年2月23日，济南市中院分别作出22份终审行政判决：全部维持了山东省工商局的行政处罚决定和所有行政复议决定，分别驳回22家会计师事务所的上诉。

 

 上诉理由及审理意见    

行政处罚决定作出后，临沂市8家会计师事务所直接起诉山东省工商局、以及14家会计师事务所行政复议失败后起诉山东省工商局、行政复议机关（国家工商总局或山东省人民政府）的行政诉讼案件，全部汇集到了历下区人民法院。

该22家会计师事务所的起诉理由和诉讼请求，以及委托同一家律师事务所作为诉讼代理人，都暗示着这一系列行政诉讼的背后，有着高度契合、步调一致的“集体合谋”。

22家会计师事务所分别诉称，2012年12月15日共同成立临沂市注册会计师行业自律委员会，是因为临沂当地注册会计师行业存在混乱的行业秩序，为维护行业形象，提高行业声誉而成立的；成立自律委、实行业务收入统筹的目的，是纠正存在的不正当竞争行为，起到过滤非法执业行为，维护竞争秩序和市场公平。

他们认为，山东省工商局的行政处罚决定书认定事实错误，适用依据错误，各会计师事务所的业务收入统筹和再分配行为没有违反分割销售市场的规定，没有起到排除或限制竞争的效果，处罚决定依法应当撤销。

即使业务收入统筹和再分配行为违法，各会计师事务所认为其违法行为轻微并及时纠正，主动消除了危害后果，没有造成不良社会影响，依法应当不予行政处罚。

山东省工商局答辩称，所作出的行政处罚决定程序合法、事实清楚、证据充分、适用法律正确。针对各家会计师事务所提出的诉讼请求理由，省工商局认为：

1、为了打击开具虚假发票、低价争揽业务等不正当执业行为，各会计师事务所应通过加强自律管理及行业监督等法定途径解决，不能成为违反《反垄断法》的理由。

2、各会计师事务所认为其已经主动停止违法行为，行政处罚决定书不应再作出“责令停止违法行为”的决定。该项系《反垄断法》的法定程序，不因原告曾经主动停止而取消。

3、各会计师事务所认为其行为符合不予行政处罚的标准。我局认为涉案垄断协议，其违法行为发生时间长，涉案金额大，发生期间已经造成对市场竞争机制的破坏，不符合不予行政处罚的规定，况且《反垄断法》第四十六条对尚未实施所达成的垄断协议的仍可以处50万元以下的罚款。

历下区法院审理后认为，《反垄断法》的目的是维护市场竞争机制，通过禁止经营者实施排除、限制竞争的行为，以维护市场的竞争格局，解决市场中有没有竞争的问题。

临沂市25家会计师事务所共同签订的《业务收入统筹及分配方案》虽其本意是为解决行业自律，但是实质上却将临沂地区关于企业审计、企业年检及验资、企业合并、分立、清算、清产核资、离任等需要出具报告的相关业务收入进行整合，并按市场份额等指标重新划分。该行为使得具有竞争关系的经营者将原属各自独立的经营成果重新分配，无法实现行业内公平竞争的最终目的，同时也使得其他经营者不能通过公平竞争进入市场或者扩大各自的市场份额。

25家会计师事务所的行为违反了法律规定，山东省工商局对其作出行政处罚决定程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规并无不当。遂作出驳回各会计师事务所诉讼请求的行政判决。

22家会计师事务所集体上诉理由，和诉求也高度一致：撤销原审判决、撤销省工商局作出的行政处罚决定。

山东省工商局，二审时连答辩意见都懒得提交---懒得与缠诉者过招。

济南中院审理后认为，临沂市25家会计师事务所共同达成了《临沂会计师事务所行业自律检查标准》、《业务检查监督办法》、《关于实行业务收入统筹的决议》、《业务收入统筹及分配方案》、《关于统筹款收交和分配的有关规定》等协议，并实际执行了一段时间，是客观事实。

我国实行的社会主义市场经济体制，鼓励市场主体之间依法自由平等竞争。本案中，25家会计师事务所签订《业务收入统筹及分配方案》，将相关业务收入统筹后再按照各单位的市场份额和注册会计师人数进行重新分配，共同约定实施统一的服务标准，以降低相互间的竞争，已经构成排除限制竞争的垄断行为，应受《反垄断法》规制。

山东省工商局针对各会计师事务所作出的处罚决定，认定事实清楚，程序合法，处罚幅度适当，遂作出22份终审判决：

驳回上诉，维持原判。

 

案例启示

围绕临沂市25家会计师事务所的行政处罚、行政诉讼终局判决之后，2018年8月16日，山东省工商局在反垄断新闻发布会上表示：临沂市25家会计师事务所垄断协议案、日照市14家会计师事务所垄断协议，都是行业协会参与推动的，行业协会容易成为实施垄断的重要“推手”。    

 

山东省工商局公平交易局介绍，行业协会在引导和规范行业自律方面发挥着重要作用，同时行业协会行为天然具有联合行为的特点，因此往往隐含着排除、限制竞争的可能。

当行业利益和社会公共利益发生矛盾时，协会很可能偏向成员和协会的局部利益，特别是行业内一些大企业，会利用其在协会中的主导地位，组织行业内经营者实施排除、限制竞争行为。

很多垄断协议，是由协会的大企业成员单位主导的。该等以实现区域性自律为名的垄断协议更稳固，更易得到执行，对竞争的损害也就更大，与鼓励竞争、公平竞争的市场经济规则相悖。

与传统的事前划分市场份额行为的行为不同，本案例中25家会计师事务所的收入统筹是在事后，这也是各事务所据理力争的一点。然而，分析垄断行为应当透过现象看本质，认定划分市场份额行为并不以“事前”或“事后”为标准，各会计师事务所对业务收入统筹，再人为进行重新分配的行为，其本质正是对全体成员市场份额的重新划分。

这种更具有隐蔽性和欺骗性的重新划分市场份额的行为，产生的效果比直接划分市场份额更为恶劣---由于业务收入的划分在后，原本在市场竞争中获得较多收入的会计师事务所的经营成果被人为剥夺，这对其他会计师事务所参与市场竞争积极性的打击更大，对公平市场竞争产生的负面作用更为强烈。

临沂市25家会计师事务所具有天然的的竞争关系，理应通过正常的市场竞争机制获得各自的收入。但通过收入统筹重新分配的运行机制，扭曲了正常市场竞争状态下的收入分配机制，导致多劳而不多得，少劳却可以获得补偿的不正常状况，弱化了会计师事务所为争取更多客户而不断提升业务质量和服务能力的动力，阻碍市场竞争的优胜劣汰，降低了市场的运行效率。

以区域性自律为名，行市场垄断之实，山东省工商局的果断出手和重拳惩治，审计云的短评就是：

干得漂亮！

而对于发文推广区域性自律经验、借新闻媒体强化宣传效果、力推多地市开展区域自律的山东省注协，审计云的短评更短：

闹剧！